Warszawa
Ochrona przyrody

Rozwój przestrzenny Warszawy

Ważną dziedziną gospodarki kraju, która wręcz decyduje o przyszłym kształcie środowiska życia człowieka jest gospodarka przestrzenna. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego gminy staje się z mocy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – aktem prawa miejscowego. W ślad za nim idą decyzje inwestycyjne.

To właśnie w planach zagospodarowania przestrzennego przesądza się o formach i zakresie gospodarowania zasobami przyrody żywej w służbie człowiekowi.

Jakie są natomiast współczesne realia warszawskie, określone na podstawie doświadczeń organizacji ekologicznych, przedstawiamy poniżej.

W planach zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla Warszawy mamy często do czynienia z praktyką przeznaczania terenów o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych oraz zieleni osiedlowej pod inwestycje kubaturowe. W ten sposób organ samorządowy prawnie (gdyż plan jest miejscowym prawem) gwarantuje możliwość handlu naszymi terenami zielonymi, które wszakże służą utrzymaniu prawidłowych warunków sanitarno-zdrowotnych w mieście.

Przykłady złych opracowań

Przykłady planistycznych opracowań władz samorządowych naruszających elementarne zasady zrównoważonego rozwoju są rozliczne i nie dotyczą tylko samej Warszawy. To jest nie pustosłowie, lecz potwierdzone właśnie przez zapisy planów zagospodarowania przestrzennego opracowywanych przez poszczególne gminy.

W Warszawie praktyka „handlowania” ogólnodostępnymi terenami zieleni wynika z precedensu, który pojawił się w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Warszawy z r. 1992. Wiele istniejących warszawskich skwerów wraz z zielenią osiedlową „potraktowano” jednolitą strefą MU (mieszkaniowo-usługową). Na tle zabudowy MU w strefach tych wyodrębniono jedynie wybrane arbitralnie parki. Dano w ten sposób prawną możliwość zabudowy terenów zielonych (poza wyodrębnionymi parkami).

Precedens ten ma swoje smutne konsekwencje w ostatnim dziesięcioleciu – w fizycznej likwidacji wielu terenów zieleni, a wiele dalszych czeka w kolejce.

Żywotny problem dotyczy też możliwości zabudowywania klinów nawietrzających i terenów związanych z systemem przyrodniczym miasta. Problem ten powstał dzięki arbitralnej decyzji Prezydenta Miasta odnośnie ustaleń omawianego planu z r. 1992:

Trzeba zacząć od tego, że plan ten był opracowywany przy udziale wybitnego grona ekspertów ekologów oraz urbanistów wrażliwych na sprawy ekorozwoju miasta. Tworzony przez nich na potrzeby tego planu system przyrodniczy i klimatyczny był kontynuacją z poprzednich planów zagospodarowania Stolicy.

Eksperci ci wprowadzili restrykcyjne zapisy ochronne, tak by systemy te mogły w dostateczny sposób wypełniać swe funkcje w dziele zapewnienia prawidłowych warunków życia mieszkańców całego miasta. Powyższe, restrykcyjne zapisy oraz wyznaczony na planie miasta zasięg obu systemów w pełnym wymiarze był jednak nie na rękę włodarzom miasta, którzy wbrew ustaleniom ekspertów podjęły ARBITRALNĄ decyzję o możliwości zabudowy klinów nawietrzających Warszawę i terenów związanych z systemem przyrodniczym miasta (oczywiście by pójść na rękę inwestorom).

Tak więc decyzja prezydenta została podjęta w sposób niegodziwy, nie liczący się z konsekwencjami w postaci systematycznego pogarszania warunków sanitarno-zdrowotnych w Stolicy. Prezydent przy tym nie mógł zasłaniać się niewiedzą, gdyż ustalenia omawianego tu planu zagospodarowania przestrzennego Warszawy wprost mówiły o zapewnieniu przez system przyrodniczy i klimatyczny prawidłowych warunków życia. Przykładowo, dla systemu klimatycznego zapis omawianego planu brzmi: „Plan ustala obszary tworzące system wymiany i regeneracji powietrza w mieście, którego celem jest zapewnienie utrzymania warunków klimatycznych oraz prawidłowych warunków życia”.

Proszę zauważyć, jakie spustoszenie we wrażliwych sumieniach ekologicznych musiała poczynić taka jedna decyzja Prezydenta Miasta wspierająca lobbing inwestorów i kapitału..

Przypomnijmy tylko niektóre dramatyczne konsekwencje tej decyzji:

  • niemal całkowita likwidacja klina nawietrzającego Al. Jerozolimskich
  • postępującej degradacji klina nawietrzającego „Żwirki i Wigury oraz „Północno-Praskiego”.

„Owocem” tego planu z r. 1992 są obecnie realizowane lub planowane inwestycje takie jak:

  • „Centrum Olimpijskie” w ważnej strefie klimatycznej miasta (tereny nadwiślańskie)
  • degradacja walorów Parku Szczęśliwickiego poprzez niemal całkowitą, szczelną zabudowę jego otuliny oraz budowy obiektów kubaturowych na terenie samego Parku
  • kompleks „Skra” (zabudowa klina nawietrzającego „Żwirki i Wigury”)
  • kompleks przy Racławickiej 107 (zabudowa klina nawietrzającego i strefy przyrodniczej „Żwirki i Wigury”)
  • osiedle Eko-Park (zabudowa klina nawietrzającego i strefy przyrodniczej wzdłuż ul. Żwirki i Wigury)
  • monstrualna rozbudowa lotniska Okęcie (ok. 3-krotny wzrost przepustowości) w sąsiedztwie stref mieszkaniowych.

Omawiana decyzja Prezydenta Miasta stanowiła precedens, który skutkuje dziś dalszą liberalizacją zasad ochrony obu systemów (przyrodniczego i klimatycznego) w procesie tworzenia planów miejscowych, głównie na wniosek władz gminnych, którym zapewnienie utrzymania warunków klimatycznych oraz prawidłowych warunków życia przeszkadza w rozwoju gospodarczym Gmin (a przecież Konstytucja RP, ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska wraz z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje by był to rozwój zrównoważony !).

Można tu podać konkretne przykłady planów miejscowych powstałych jako konsekwencja ustaleń planu ogólnego z r. 1992:

  • plan miejscowy rejonu ul. Słowackiego (Żolibórz) umożliwia zabudowę skweru u zbiegu Słowackiego i Stołecznej i zabudowę Skarpy warszawskiej;
  • plan „Pasa Nadwiślańskiego” (Żolibórz) wprowadza urbanizację w korytarzu ekologicznym Wisły
  • plan os. Brzeziny (Białołęka) likwiduje ważne ogniwo systemu przyrodniczego Warszawy oraz „zatyka” klin nawietrzający pod potrzeby budowy nowego osiedla
  • plan os. Winnica (Białołęka) urbanizuje unikatową pod względem przyrodniczym i krajobrazowym Wydmę Nowodworską
  • plan os. Rosy-Ruczaj (Wilanów) wprowadza zabudowę w korytarzu ekologicznym rz. Wilanówka.
  • plany zabudowy dotychczasowych stref przyrodniczych miasta (bazy zasilania przyrodniczego) O-48, O-49, O-50, O-51 (Białołęka).

W ubiegłym roku (lipiec 2001) Rada Warszawy zatwierdziła nowy plan zagospodarowania przestrzennego Warszawy (tzw. „Ustalenia wiążące gminy warszawskie przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego”), gdzie potwierdzono omawianą wyżej liberalizację zasad ochrony obu systemów.

Omawianą decyzję Prezydenta Miasta trzeba rozpatrywać więc jako groźny w skutkach precedens bezpardonowej ingerencji wysokiego urzędnika w zasady etycznego kształtowania ładu przestrzennego miasta, z uwzględnieniem zasad ekorozwoju. Wiadomo bowiem, iż oba omawiane systemy, by wypełniały swą służebną rolę w stosunku do mieszkańców, muszą być traktowane w planowaniu przestrzennym jak swego rodzaju świętość, która jest nietykalna, niezależnie od ustroju czy doraźnych potrzeb włodarzy miasta i inwestorów.

Co z Mazowszem?

Wiele Gmin z okolic Warszawy podjęło także kierunek liberalizacji zasad ochrony środowiska w prowadzonej na swych obszarach gospodarce przestrzennej, a które to obszary mają znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania Krajowego Systemu Terenów Chronionych.

Jako znamienne przykłady podajmy:

  • Gminę Bodzanów – budowa osiedli w korytarzu ekologicznym Wisły,
  • Gminę Izabelin i inne gminy okalające Kampinoski Park – szeroko zakrojona urbanizacja otuliny Parku, a nawet dozwalanie w planach zabudowywanie obrzeży samego Parku.

Wniosek

Biorąc pod uwagę powyższe doświadczenia wielu grup społecznych działających na rzecz ochrony środowiska w Warszawie i okolicach – wywodzimy wniosek, że w świadomości władz pojęcie zrównoważonego rozwoju jest zepchnięte na margines.

W obliczu wyżej przedstawionych faktów nasuwa się wniosek, że pojęcie i zakres zrównoważonego rozwoju jest traktowany przez omawiane władze w sposób instrumentalny tzn, nie wynika on z chęci wprowadzania zasad podanych przez ekspertów.

Występuje odwrócenie relacji – zamiast to potrzeby ochrony środowiska narzucać strategię i kierunki rozwoju omawianych wyżej gmin, to wprost przeciwnie – górę biorą doraźne potrzeby inwestycyjne gmin (pod dyktat deweloperów i inwestorów, dla których jak wiadomo ekologia jest kulą u nogi) – które stają się dla władz często głównym wyznacznikiem działań planistycznych. Wójt czy burmistrz będzie w opracowywanych przez Gminę planach zagospodarowania przestrzennego bardziej motywowany możliwością dopływu kapitału od inwestora, niż potrzebami zabezpieczenia odpowiedniej jakości środowiska (czyli cały czas obserwujemy tradycyjnie rozumiany rozwój „gospodarczy” a zaiste nie rozwój „zrównoważony”).

Rozważmy – jak daleko odchodzimy w tym momencie od „proekologicznych” zapisów konstytucyjnych… Zastanawiające jest, że omawiana wyżej grabież środowiska przyrodniczego sięgnęła dna właśnie w czasach, które w świetle nowej Konstytucji powinny być rzeczywiście wiosenne dla ekologii i ekologów.

Aspekt socjologiczny

Dzięki liberalnym w odniesieniu do spraw środowiska planom gminnym bogaci materialnie ludzie mogą po prostu w świetle prawa i jego „stosownych” interpretacji osiedlać się w przyrodniczo-cennych terenach; takich ludzi stać na „kupienie sobie” środowiska, lecz w sensie społecznym jest to grabież – gdyż uszczuplanie (poprzez zabudowę) terenów przyrodniczo-cennych pozbawia szarego, przeciętnego obywatela dostępu do tych Dóbr oraz korzystania z ich walorów zdrowotnych. Pozbawia także przyszłe pokolenia dostępu do tych Dóbr, a u podstaw ekorozwoju leży wszak obowiązek zachowania cennych zasobów naszego środowiska także dla przyszłych pokoleń.

Można spojrzeć też na to z innego punktu widzenia: ludzie bogaci materialnie z Warszawy i okolic podcinają korzenie swego eko-dobrobytu do którego dążą, gdyż lokując swe siedliska w środowisku przyrodniczo-cennym – de facto nie zaznają pełni jego walorów, gdyż czynią tym samym bezpardonową ingerencję, która niszczy to co było dla nich magnesem, i dalej przez stopniową urbanizację takich terenów – ostatecznie przesądzają o nieodwracalnym przekształceniu zarówno środowiska jak też krajobrazu – tzn. walorów, które tych ludzi przyciągnęły.

Znakiem czasu jest, że bogaty człowiek z Warszawy i okolic musi mieć oprócz domu w mieście – także drugi dom poza miastem , by móc uciekać do ciszy przyrody, bo to miłe … Naprawdę miło jest osiedlić się „na łonie natury”, na polance w lesie, czy wręcz w samym lesie, czy nad brzegiem rzeki czy jeziora …

Trzeba naprawdę wielu Łask, by cywilizacja wrażliwości na sprawy środowiska stała się też udziałem bogatego człowieka z Warszawy i okolic.

Sądy

Prawdziwym lekarzem dla środowiska przyrodniczego mogłyby być niezawisłe sądy. Jak wiadomo, ekolodzy często zmuszani są (a może najczęściej) do kierowania swej „administracyjno-prawnej” walki o środowisko – na drogę sądową, głównie do NSA.
Tak więc sądy, a w szczególności NSA mogłyby być uznane za współczesnych lekarzy środowiska przyrodniczego. A naczelną zasadą lekarza jest – zrobić wszystko by uratować pacjenta.
Niestety, jak dotychczas, NSA swymi wyrokami (w dziedzinie planów zagospodarowania przestrzennego) potwierdza, że interes społeczny jest bezbronny w starciu z interesem inwestora i z trzymającą jego stronę gminą. Nie przyznaje się bowiem organizacjom społecznym INTERESU PRAWNEGO w działaniach na rzecz ochrony środowiska w planowaniu przestrzennym.
Dzieje się to mimo tego, że istnieje konstytucyjne prawo obywatela do ochrony środowiska jako Dobra, do którego mają prawo nie tylko właściciele działek czy inwestorzy (w efekcie, po sprzedaży ziemi najczęściej przez właścicieli działek, gruntów) – ALE każdy z obywateli zamieszkałych w danym mieście, których interesy reprezentuje ORGANIZACJA SPOŁECZNA.
Prawa obywateli realizują się bowiem m.in. poprzez reprezentowanie ich interesów przez organizacje społeczne, w ich imieniu, na rzecz ochrony Dobra GWARANTOWANEGO PODKREŚLMY PRZEZ KONSTYTUCJĘ. Ci bowiem obywatele, którzy nie posiadają praw rzeczowych – jakie mieliby prawo do obrony indywidualnej? Dlatego też grupują się w stowarzyszenia i partie, które właśnie działają na rzecz i w imieniu pokrzywdzonych obywateli.

W wyrokach NSA, w sprawach gminnej planistyki stosuje się orzecznictwo prof. Niewiadomskiego, które to orzecznictwo przyznaje interes prawny JEDYNIE właścicielom działek położonych na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego. A to wydaje się naruszeniem konstytucyjnego prawa danego KAŻDEMU obywatelowi bez wyjątku do ochrony wartości środowiska (!)

Tak więc w świetle dotychczasowego orzecznictwa Sądu Administracyjnego – nikt poza właścicielem czy użytkownikiem wieczystym działki nie ma prawa bronić przed Sądem zasad ekorozwoju w planowaniu przestrzennym.

Ważnym, socjologicznym argumentem zbijającym WYŁĄCZNOŚĆ właścicieli działek w kwestii ochrony interesu prawnego w planowaniu przestrzennym (wyłączność zaznaczmy podkreślana wg dotychczasowego orzecznictwa NSA prof. Niewiadomskiego) jest fakt, że właściciele ci są zainteresowani przede wszystkim ochroną swej własności w wymiarze materialnym i dlatego sprawy ochrony walorów środowiska schodzą automatycznie na margines ich zainteresowania. Jednym słowem nie zaskarżą oni takiego planu zagospodarowania przestrzennego, który zabezpiecza ich własność, a jednocześnie narusza walory środowiska.

Trzeba podkreślić, że wartości środowiska przyrodniczego nie można przeliczyć na pieniądze, gdyż wartość ta nie przekłada się na wartość w wymiarze materialnym.

Tak więc zachodzi zasadnicza sprzeczność: wartości, które w sensie Dobra ogólnospołecznego (ogólnomiejskiego) powinny być w planie miejscowym chronione jako PIERWSZORZĘDNE (z tytułu obowiązujących zasad ekorozwoju) – nie mogą być skutecznie obronione, gdyż osoby uprawnione do ich obrony (tzn. do złożenia zarzutu do planu oraz do zaskarżenia do NSA uchwały Rady Gminy dot. danego planu miejscowego) nie będą nigdy uważać ich za wartości pierwszorzędne, gdyż nie dotyczą bezpośrednio ochrony ich INDYWIDUALNEGO INTERESU MATERIALNEGO (chyba, że w szczególnej sytuacji utrata walorów ekologicznych terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego będzie jednocześnie rzutowała ujemnie na wartość materialną działek czy nieruchomości).

Trzeba więc jeszcze raz podkreślić, że środowisko nie jest tylko Dobrem tych, którzy są właścicielami działek objętych planem zagospodarowania przestrzennego.

Pragniemy usilnie podkreślić, że istnieją pewne Wartości, które na pieniądz nie można przeliczyć – to Dobra Kultury materialnej, które w sposób niepowtarzalny przynależą do tego a nie innego społeczeństwa.

Tworzą tę niepowtarzalną SPECYFIKĘ, RDZENNĄ KULTURĘ, KTÓRA DANA JEST NAM OD STWÓRCY TYLKO NA TEJ A NIE INNEJ SZEROKOŚCI I DŁUGOŚCI GEOGRAFICZNEJ.

Ważny wniosek do władz sejmowych i rządowych

Obecnie interes społeczny związany z ochrona wartości środowiska przyrodniczego przegrywa konkurencję z wizją rozwoju przestrzennego omawianych wyżej Gmin i orzecznictwem prof. Niewiadomskiego.

Jak powietrze więc potrzebne wydają się nowe mechanizmy i regulacje prawne, by skuteczniej artykułowany był interes społeczny w gospodarce przestrzennej, by skuteczniej można było egzekwować stosowanie w praktyce planistycznej konstytucyjnych zasad zrównoważonego rozwoju.

Wobec wykazanego wyżej faktu, że organizacje społeczne pozbawione są narzędzi prawnych w obronie zasad zrównoważonego rozwoju w gminnej planistyce – skuteczna obrona społeczna bez stworzenia odpowiednich mechanizmów prawnych i proceduralnych nie będzie możliwa.

Jednocześnie z głębokim zrozumieniem przyjmujemy potrzeby współczesnego inwestowania w kraju, potrzeby przyciągania kapitału, ale … zgodnie z Konstytucją RP winno to się odbywać zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju.

Nowe Prawo

Problem uzdrowienia przepisów dotyczących ochrony zieleni miejskiej przed naporem lobbingu inwestycyjnego

Trzeba w tej kwestii z troską stwierdzić, że nie dość, że przepisy tu nie tylko nie są wzmacniane (jakby można było się spodziewać w dobie zrównoważonego rozwoju), ale wręcz przeciwnie – fakty mówią o ich osłabianiu:

Jedną z przyczyn jest „żonglowanie” ustawowymi zapisami dotyczącymi zasad ochrony zieleni miejskiej.

Otóż, w panującej wiele lat ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska zapisy te stanowiły treść rozdziału 6 Działu II. Chociaż były krytykowane za ich niepełny i ogólny wymiar to jednak miały zawsze swe „żelazne” miejsce w ustawie „Matce”.

Natomiast obecnie, w wyniku wejścia w życie nowej ustawy „Prawo Ochrony Środowiska” (w październiku 2001r) dostosowującej do wymogów unijnych – zapisy dot. ochrony zieleni miejskiej wyrzucono z ustawy „Matki” i „wylądowały” one w znowelizowanej, kontrowersyjnej ustawie o ochronie przyrody.

I to w okrojonej formie. Wykreślono tak ważny zapis o ochronie opisywanych wyżej systemów przyrodniczo-klimatycznych stanowiących o warunkach życia mieszkańców miast. (Pragnęlibyśmy swoją drogą poznać przyczynę odgórnie zarządzonej likwidacji tego zapisu)

Rozważmy: z jednej strony Polska z Konstytucyjnymi zasadami zrównoważonego rozwoju, a z drugiej strony Polskie prawodawstwo marginalizujące tak żywotną dla mieszkańców miast problematykę ochrony zieleni miejskiej i systemów przyrodniczych.

Niezrozumiała jest też sprawa odwlekania wejścia w życie nowej ustawy „o ochronie krajobrazu, o terenach zieleni i zadrzewieniach”, której projekt organizacje ekologiczne analizowały już w roku 2000. Wydawało się, że obecny stan „przejściowy” związany z ustawowymi regulacjami dotyczącymi zieleni miejskiej jest usprawiedliwiony bliską perspektywą wejścia w życie powyższej ustawy, która miała kompleksowo załatwić problematykę ochrony i rozwoju zieleni miejskiej. Ale obecnie rodzą się wątpliwości wobec tak znacznego odwlekania sprawy wejścia w życie tej ustawy.

W tym miejscu należy spytać: Dlaczego omawiany projekt nowej ustawy o ochronie zieleni miejskiej czeka tak długo na zatwierdzenie i nie był w ogóle konsultowany ze społeczeństwem i występującymi w jego imieniu organizacjami ekologicznymi (jak wiadomo z opinii ekspertów zawiera on też wiele nieścisłości, dowolności interpretacyjnych koniecznych do korekty) ?

Ta odczuwalna luka prawna, brak szczegółowego uregulowania wielu kwestii każe nadal z niepokojem patrzeć na losy środowiska przyrodniczego w miastach, a tym samym na nasze warunki życia w miastach.

Problem uzdrowienia przepisów dotyczących udziału organizacji społecznych gminnej planistyce

Jak przedstawiliśmy w pkt. „SĄDY” – przy obecnym orzecznictwie NSA wg prof. Niewiadomskiego organizacje społeczne są ubezwłasnowolnione w dziedzinie społecznej kontroli nad gminnymi planami zagospodarowania przestrzennego.

Jest to konsekwencja m.in. obecnej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym posiadającej wiele niedomówień.

Jeżeli w KPA (żelaznej, „odwiecznej” ustawie) przyznaje się prawa strony organizacji społecznej w postępowaniach administracyjnych, to dlaczego brak jest w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (jest ona wszak „lex specialis” w odniesieniu do planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego) zapisu o możliwości czynnego i skutecznego uczestnictwa organizacji społecznej w procedurach planistycznych ?

Problem „spec-ustawy”

Obecnie powstaje nowy problem – napawająca uzasadnionym niepokojem wieść, że rząd planuje wprowadzić ustawę obostrzającą możliwość konsultacji społecznych i udziału społeczeństwa w procesach inwestycyjnych, wprowadzając tryb przyspieszony postępowań i zasadę „przymusu ekonomicznego” w odniesieniu do obywatelskiego prawa składania skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W obliczu przestawionych powyżej faktów rodzi się pytanie o tzw. „dobijanie ginącego”, no bo jak można likwidować niedawno co wprowadzoną ustawowo możliwość udziału społeczeństwa i dialogu społecznego, a także w praktyce odbierać pokrzywdzonemu obywatelowi prawa do sądu ?

Niejednokrotnie już byliśmy świadkami „trybu przyśpieszonego” postępowań administracyjnych. Tryb taki przysługiwał zawsze inwestorom z dużą „siłą przebicia”. Nadzwyczaj sprawnie, mimo wykazanego łamania prawa, przebijali się oni przez orzecznictwo organów drugiej instancji i dopinali swego otrzymując decyzję zezwalającą na budowę.

Reasumując – bez podjęcia zdecydowanych kroków i działań na najwyższym szczeblu – już za kilka lat możemy być świadkami unicestwienia warszawskiego systemu przyrodniczego wraz z klinami nawietrzającymi oraz funkcji przyrodniczej otuliny KPN. Podobne może grozić innym większym miastom Polski.

Żądamy, by konstytucyjne zasady zrównoważonego rozwoju nie były pustosłowiem, lecz żywym wyznacznikiem współczesnego rozwoju naszego kraju.

Fot. Skitterphoto